يفتح قرار الحكومة السعودية بالسماح للقطاع العام باستخدام المشاركة في الدخل لتكون أحد أساليب التعاقد لتنفيذ أعمالها ومشترياتها، الباب واسعاً أمام تعزيز الفرص الاستثمارية لشركات القطاع الخاص في مختلف مجالات الاقتصاد الوطني، وبخاصة مشاريع البنية التحتية والخدمات العامة.

ويأتي قرار المشاركة في الدخل، والذي يعني أن يدخل القطاع الخاص شريكاً في الدخل المتوقع مع الجهة الحكومية في تشغيل المشروع المنفذ من قبل شركة القطاع الخاص، في إطار الجهود الحكومية الرامية إلى توسيع مظلة التشارك بين القطاعين العام والخاص، وزيادة مساهمة الأخير في الناتج المحلي وتمكينه من الاستفادة من الأصول الحكومية في تنفيذ المشاريع بما يسهم في تحسين أدائه للخدمات التي يقدمها، ويتيح الفرصة للحكومة لطرح المزيد من المشروعات الجديدة دون تحميل الميزانية العامة أعباءً جديدة ؛ حيث تقل نسبة المخصصات المرصودة في المشروع المطروح بصيغة المشاركة في الدخل، عن تلك المخصصات التي ترصد للمشروع المطروح وفق آليات وأساليب التعاقد المعتادة للمنافسات والمشتريات الحكومية.

والمرسوم الملكي الخاص بإدخال المشاركة في الدخل كأسلوب تعاقدي جديد في تنفيذ المشاريع الحكومية وتأمين مشترياتها الذي صدر بتاريخ 13/04/1443هـ الموافق 18/11/2021م جاء بعد نحو سبعة عشر عاماً من صدور "القواعد المنظمة لمشاركة القطاع الخاص في الأعمال الإلكترونية وفق أسلوب المشاركة في الدخل المتوقع" بقرار مجلس الوزراء بتاريخ (05/04/1425هـ - 24/05/2004م) والذي يعد اللبنة الأولى في برامج إدخال القطاع الخاص كشريك في الدخل للمشاريع الحكومية المنفذة من قبله، وذلك برغم أن القواعد قد تعلقت بأعمال محددة أملتها طبيعة مرحلة التطور الاقتصادي للمملكة وما رافقها من توسع في تقديم الحكومة لخدماتها للجمهور من خلال الوسائل الإلكترونية فيما يعرف بالحكومة الإلكترونية، ويبدو أن تجربة مشاركة القطاع الخاص في مشاريع الحكومة الإلكترونية قد نجحت بالقدر الذي جعل الدولة تتجه لتعميم مبدأ هذه المشاركة لتشمل كافة المشاريع الحكومية من أعمال ومشتريات دون استثناء أو حصر في قطاع بعينه.

وعليه، فإنه وبصدور مرسوم المشاركة في الدخل، وصدور نظام المنافسات والمشتريات الحكومية الجديد في (13/11/1440هـ - 15/07/2019م) ولائحته التنفيذية الجديدة في (11/08/1441هـ - 04/04/2020م)، وصدور نظام التخصيص في (05/08/1442هـ - 18/03/2021م) والقواعد المنظمة للتخصيص في (14/02/1443هـ - 21/09/2021م) تكون الحكومة السعودية قد وفرت ثلاثة مداخل للقطاع الخاص للمشاركة في الأعمال والمشتريات الحكومية، لكل منها ما يميزه ويجعله مختلف عن الآخر، وإن كانت الغاية متحققة فيهم جميعاً، والمتمثلة في توسيع مساهمة القطاع الخاص في التنمية الاقتصادية المحلية وفق أسلوب المشاركة مع القطاع العام. وستوضح هذه المقالة أبعاد قرار المشاركة بالدخل والتأثيرات التي يتوقع أن يحدثها على استثمارات القطاع الخاص، مع مقارنته مع نظام التخصيص وقواعده المنظمة، وأثر ذلك على القطاعين العام والخاص، وكذلك أثره على المشاريع الحكومية محل المشاركة، وأثره أيضاً في تحديد طبيعة المنازعات المحتملة بين القطاعين العام والخاص سواء من ناحية تزايد أو تقلص هذه المنازعات، أو من ناحية طبيعة الوقائع المتنازع عليها.

"المشاركة في الدخل" هو استثناء من أحكام نظام المنافسات والمشتريات الحكومية

يعتبر المرسوم القاضي بإشراك القطاع الخاص في تنفيذ الأعمال والمشتريات الحكومية بالمشاركة في الدخل، استثناءً من الأحكام العامة لنظام المنافسات والمشتريات الحكومية المعني بتنظيم العلاقة بين القطاعين العام والخاص في تنفيذ المشروعات الحكومية، حيث إن هذا النظام لم ينص على أسلوب المشاركة في الدخل كصيغة تعاقدية بين القطاعين العام والخاص، وحدد آلية التعاقد في قيام الجهة الحكومية بتحديد احتياجاتها وتكلفتها التقديرية، ثم تطرح الأعمال أو المشتريات للمنافسة العامة، على أن تتولى هي - الجهة الحكومية - الدفع المباشر للمتنافس الفائز عبر مستخلصات معتمدة يقوم برفعها وفقاً للعقد المبرم بينهما، وبالتالي فإن المقاول أو المتعهد لا يعد هنا شريكاً في الدخل المتحصل من المشروع، حيث إن صلته وارتباطه بالمشروع تنتهي باكتمال التنفيذ وإتمام إجراءات التسليم النهائي، ولا تمتد، عادة، إلى مرحلة التشغيل . وبالتدقيق في قرار المشاركة نجده قد أكد على هذا الاستثناء وبأنه لا يمكن تطبيق قرار المشاركة في الدخل مع سريان نفاذ كامل نصوص أحكام نظام المنافسات دون استثناء النصوص التي تتعارض مع قرار المشاركة، كما نجد أن القرار قد منح الاختصاص في الاستثناء لوزير المالية، وأن يكون هذا الاستثناء مرتبطاً بفترة زمنية محددة قدرها القرار بثلاث سنوات لا تزيد عليها؛ ما يعني أن سريان القرار وسريان استثناء المواد المتعارضة معه في نظام المنافسات هو إجراء مؤقت، يحتمل بانتهاء مدته، إما تمديده، أو تجميد العمل به، أو توسيع العمل بالمرسوم سواء من خلال عدم توقيت الاستثناء بفترة معينة، أو إلغاء المواد المتعارضة معه من النظام، أو إصدار تنظيم منفصل ينظم مبدأ المشاركة بالدخل من خلال قواعد وإجراءات خاصة، وهو ما نرجحه للأسباب التالية:

• ‌التوجه الحالي هو فتح المجال أمام القطاع الخاص للمساهمة بشكل أكبر في تعزيز التنمية الاقتصادية بالمشاركة مع القطاع الحكومي، وذلك بدلالة إصدار الدولة لنظام التخصيص وقواعده المنظمة، الذي يمثل الشكل الأكثر اتساعاً وشمولاً في مساهمة القطاع الخاص في المشروعات الحكومية.
• ‌مجيء المرسوم بعد سنوات طويلة من إقرار "القواعد المنظمة لمشاركة القطاع الخاص في الأعمال الإلكترونية الحكومية وفق أسلوب المشاركة في الدخل"، يعني أن الأسلوب التشاركي قد تمت تجربته في صورة أولية مصغرة (مشاريع بعينها) وصدور المرسوم بصيغته هذه هو توسيع في التطبيق للقواعد المذكورة، ولا يتصور تعميم التطبيق لتجربة لم تكن ناجحة.
• ‌ما نص عليه المرسوم القاضي بالمشاركة في الدخل بأن يرفع وزير المالية طلباً لاستكمال الإجراءات اللازمة لإلغاء قرار مجلس الوزراء رقم (110) والخاص بالقواعد المنظمة لمشاركة القطاع الخاص في الأعمال الإلكترونية، يعني أن قرار المشاركة بالدخل سيحل محل القواعد الملغاة باعتباره يستوعب جميع المشروعات الحكومية بما فيها مشروعات الأعمال الإلكترونية، ويمكن الاستنتاج من ذلك تزايد فرص استمرار أسلوب المشاركة بالدخل كصيغة تعاقدية بين القطاع العام والخاص.
• ‌التكليف الصادر لوزير المالية بموجب الفقرة "رابعاً" من قرار مجلس الوزراء بالرفع قبل ستة أشهر من تاريخ نهاية مدة الثلاث سنوات بمقترح في شأن استمرار تطبيق القواعد بعد انتهاء المدة، والبحث في مدى الحاجة إلى إصدار نظام يتعلق بأسلوب المشاركة في الدخل مع القطاع الخاص، تشير إلى احتمالية استمرار هذا الأسلوب التشاركي.

وبناءً على ذلك، فيرجح أن تكون التجربة العملية التي ستسفر عنها السنوات الثلاث القادمة هي المحك الفعلي الذي سيتقرر معه استمرار العمل بهذا المرسوم أو توسيعه في شكل نظام منفصل أو تجميد العمل به.

الاختلاف والتشابه بين التخصيص والمشاركة في الدخل

كما إن هناك تشابهات عديدة بين نظام التخصيص وقرار المشاركة في الدخل، فهناك أيضاً اختلافات كثيرة بينهما. وفي جانب التشابهات نجد أن أبرزها يتمثل في أن كليهما -النظام، وقرار المشاركة - يمنحان الفرصة للقطاع الخاص في المساهمة في تنفيذ أعمال القطاع العام، وأن العلاقة بينهما تحكم وتنظم بواسطة عقد يبرم بينهما. أما الاختلافات بينهما فتتمثل أبرزها فيما يلي:

• ‌صلاحية اختيار المشروع الذي يطرح للمنافسة العامة بواسطة آلية المشاركة في الدخل متروكة للجهة الحكومية لوحدها، ويكون نظام المنافسات والمشتريات الحكومية ولائحته التنفيذية هي الوثائق المنظمة للعلاقة ما عدا الأحكام التي تستثنى من التطبيق من قبل وزير المالية (وهي الأحكام المتعارضة مع قرار المشاركة والتي لا يمكن تطبيقها عند تطبيق القواعد التي يُصدرها الوزير)، في حين يتوجب في حال المشروعات المطروحة للتخصيص أن يصدر بها قرار من جهات أخرى كمجلس الوزراء.
• ‌صاحب العرض الأفضل في المنافسة العامة قد يلزم بتأسيس ما يسمى بـ “شركة مشروع التخصيص" لتكون هي الطرف الخاص في العقد المبرم مع الجهة الحكومية، ولا يلزم تأسيس هذه الشركة فيما يخص المشروعات المطروحة للمنافسة العامة وفقاً لآلية المشاركة في الدخل، حيث بإمكان القطاع الخاص تنفيذ المشروع من خلال شركته القائمة والمؤسسة قبل ترسية العطاء عليه.
• ‌مشروعات التخصيص تقتصر على المشروعات التي لا تقل سنوات تنفيذها عن خمس سنوات (كما لها حد أعلى يمكن زيادته وفق إجراءات معينة) فيما لا تتقيد مشروعات المشاركة بالدخل بفترة زمنية معينة غير تلك المحددة من قبل الجهة الحكومية في وثيقة عرض المشروع للمنافسة العامة.
• ‌الأعمال الموكلة إلى القطاع الخاص في مشروعات التخصيص تشمل اثنين أو أكثر من أعمال تصميم الأصول، أو تشييدها، أو إدارتها، أو تشغيلها، أو صيانتها، أو تمويلها، سواء أكانت الأصول مملوكة للحكومة، أم للطرف الخاص أم لكليهما. أما الأعمال المرتبطة بقرار المشاركة في الدخل فغير محددة بنوع معين من الأعمال، وترتبط فقط بنوعية احتياجات الجهة الحكومية.
• ‌الأصول في مشروعات التخصيص يمكن أن تكون مملوكة للقطاع الخاص أو منقولة إليه من الحكومة، فيما لا يتحقق ذلك في المشروعات المرتبطة بقرار المشاركة في الدخل.
• ‌العلاقة بين القطاع الخاص والقطاع العام في مشروعات التخصيص تُحكم وتُنظم من خلال مجموعة من الوثائق النظامية المتعددة وهي: نظام التخصيص ولائحته التنفيذية - لم تصدر بعد-  والقواعد المنظمة للتخصيص وعقد التخصيص وعقد تابع (يبرم نيابة عن الحكومة مع الطرف الخاص، أو أي طرف ثالث متعلق بمشروع التخصيص)، كما يحكمها نظام المنافسات والمشتريات الحكومية فيما لم يرد به نص خاص في الأحكام المنظمة للمنافسات والمشتريات الخاصة بتنفيذ عمليات التخصيص (لم تصدر بعد)، أما مشروعات المشاركة في الدخل فلا يحكمها نظام خاص غير نظام المنافسات والمشتريات الحكومية ولائحته التنفيذية والقواعد التي يصدرها وزير المالية وفقاً للمرسوم الملكي، والعقد المبرم بين الطرفين.
• ‌علاقة القطاع الخاص مع القطاع العام في مشروعات التخصيص محكومة بسلسلة من الموافقات النظامية، بينما هذه الموافقات تكون بدرجة أقل - وأحياناً غير موجودة- في مشروعات المشاركة في الدخل التي تكون الجهة الحكومية طارحة المشروع هي الجهة الوحيدة صاحبة القرار فيه عدا ما يتصل بجانب الاعتمادات المالية التي تستوجب موافقة وزارة المالية.
• ‌في مشروعات التخصيص هناك جهة مشرفة وصاحبة اختصاص في إصدار القواعد والأحكام التنظيمية للمنافسات والمشتريات المتعلقة بالتخصيص، فيما لا وجود لهذه الجهة أو غيرها في مشروعات المشاركة بالدخل.

"المشاركة في الدخل" تحد من النزاعات بين الجهات الحكومية والقطاع الخاص

بما أن الجهات الخاصة ستكون مشاركة في الدخل المتحصل من المشروع المنفذ من خلال أسلوب التشارك في الدخل مع القطاع العام، فإن ذلك سيلقي بانعكاساته على طريقة العمل في المشروع وإدارته وتنفيذه والتي ستكون أقرب إلى التشاركية من كونها علاقة بين صاحب عمل ومقاول، وهذه المتابعة اللصيقة للمشروع وكذلك التعاون الذي نفترضه، سيتيح الفرصة للتصحيح والتعديل ومراجعة الأداء بشكل متواصل أثناء عملية التنفيذ؛ الأمر الذي يؤدي في النهاية لإكمال المشروع دون حدوث نزاعات تذكر بين الطرفين، أو أن تصل الخلافات بينهما إلى المحاكم، والتي حتى وإن حدثت فلن يكون عددها مؤثراً، ذلك إلى جانب أن مشاركة القطاع الخاص في الدخل المتوقع من المشروع، سيزيد – تلقائياً - من حرص القطاع الخاص على إيصال المشروع إلى نهاياته في الوقت المتفق عليه في العقد، وأن يأتي التنفيذ على المستوى المطلوب؛ وذلك ليُشغّل المشروع في وقته المحدد، ويبدأ في تحقيق الدخل المتوقع، وبالتالي يبدأ القطاع الخاص في تحصيل نصيبه في الشراكة والتي تمثل في الأصل مستحقاته المالية مقابل التنفيذ.

وبالارتكاز على ما سبق فإن علاقة التعاقد وفق مبدأ المشاركة في الدخل ستقلل من النزاعات في تنفيذ المشروعات الحكومية من ناحية:

• ‌حرص القطاع الخاص على تنفيذ المشروع في الوقت وبالطريقة المتفق عليها حتى يتم تشغيل المشروع بأسرع وقت ومن ثم يبدأ في الحصول على نصيبه في الشراكة (مستحقاته).
• ‌تنفيذ المشروع سيكون محلاً للمتابعة الدقيقة من كلا الطرفين الأمر الذي يعطي فرصاً أكبر لتدارك الأخطاء في وقت مبكر وتصحيحها، ويقلل بالتالي من حدوث النزاعات.

المشاركة في الدخل" تضمن الاستحقاقات المالية للقطاع الخاص

حيث إن القطاع الخاص، وفقاً لأسلوب المشاركة في الدخل، هو شريك للقطاع العام في الدخل المتوقع للمشروع عند التشغيل، فإن ضمان استحقاق القطاع الخاص لنصيبه في دخل المشروع (مستحقات التنفيذ أو التوريد) يكون -بدرجة ما- بيد القطاع الخاص نفسه، وليس متعلقاً بشكل أكبر بالجهة الحكومية صاحبة المشروع، فمتى اكتمل المشروع في الوقت المحدد وبالطريقة المتفق عليها ودخل مرحلة التشغيل، تبدأ جهة القطاع الخاص وبشكل مباشر في تحصيل مستحقاتها من هذا التشغيل.

القيمة المضافة التي يحققها أسلوب المشاركة في الدخل للدولة وللقطاع الخاص

مما سبق عرضه، نصل إلى أن أسلوب المشاركة في الدخل كأسلوب تعاقدي جديد بين القطاع العام والخاص، يحقق قيمة مضافة للقطاع العام وللقطاع الخاص على السواء، ونجمل ذلك في التالي:

• ‌تخفيف العبء على الميزانية العامة للدولة وترشيد نفقاتها، وإتاحة الفرصة لها لكي تتوسع في طرح مشاريع جديدة دون أن تتحمل تكلفة مخصصات هذه المشاريع.
• ‌تقليل النزاعات بين القطاع العام والقطاع الخاص أثناء تنفيذ المشاريع، حيث إن أسلوب المشاركة يحفز طرفي العلاقة على تسوية الخلافات بشكل ودي، كما أن المتابعة التي يفرضها التشارك في الدخل يمنح الفرصة لكي يتم تدارك الأخطاء في وقت مبكر ويمنع تفاقمها.
• ‌يضمن للقطاع الخاص توفير مداخيل مالية مستقرة، حيث سيكون ضمانة حصول المقاول، أو المورد على نصيبه من الدخل في المشروع متوقفاً على حسن تنفيذه للمشروع والانتهاء منه في الوقت المحدد، وذلك بخلاف أسلوب التعاقد القائم على صرف الاستحقاقات بعد التنفيذ، حيث يكون صرف المستحقات متوقفاً على إرادة الجهة الحكومية ومستوى رضاها عن التنفيذ وزمنه.